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同时，高效的法治实施体系，也及时发现规范瑕疵端倪的集中线索来源，通过衔接联动、筛选启动等程序机制积极连通备案审查和执法、司法、守法，例如，形成备案审查同行政复议中发现的执法依据一并审查、行政诉讼中发现的执法依据一并审查以及对守法过程中产生的审查建议认真接收、研究、处理并及时反馈。

为此，需要在创立法律监督制度的目标定位和法律监督的内容框定中找寻其踪迹，以重塑法律监督的概念。结语 钱穆在《中国历代政治得失》中指出：任何一个制度之创立，必然有其外在的需要，必然有其内在的用意。

参见曹呈宏：《监督考》，载《华东政法大学学报》2008年第5期。其中两种意见完全对立：一种意见认为两者含义基本相同，另一种意见则认为两者存在着明显的区别。从监督的本源含义来看，监督的含义中包含有制约的含义在里面，而不是相反。因为，我们通常所谈论的制约，并无西方分权制衡的内核，其意义核心仅是权力控制和约束，而监督的含义中既包括较弱强度的权力控制和约束，也包括更高强度的单向度管理。西方法律监督从古希腊继承下来的传统是，权力和权威只有受到有效制约才是合法的。

[42] 参见蒋德海：《坚持法律监督的宪法原则——监察体制改革以后我国法律监督的趋向思考》，载《安徽大学学报（哲学社会科学版）》2018年第5期。[71]这种观点虽然正确，但也有一定的迷惑性。至民国时期，监督权专门由五权中的检察权来行使，而检察制度仍如清末修律之旧。

[16] 自秦至清，行使监督权的御史组织独立于行政权之外，御史官员则秩卑权重，这成为中国古代监督权制度的显著特点。[40] 同前注[16]，曹呈宏文。在形式上，西方法律监督以分权为特征，是一种‘内置型监督，限制权力被认为是最重要的监督形式，作为独立部门的检察监督也是以特定法律效果为前提的。对此，有学者清楚地指出：宪法和法律明确将我国检察机关定性为法律监督机关，即检察机关的任务在于通过诉讼方式督促和纠正有关法律执行、实施中的严重违法行为，这是我国检察制度最为重要的特征。

（2）司法监督，即对公安司法机关的侦缉、捕禁、判案等是否适当，有无违背法律之监督。综上分析，应将法律监督界定为法律责任追究方式，将法律监督机关作功能意义上的理解，即落实法律监督功能和承担具体执法职权的机关，以与整体性的法律监督概念相区分，也即：检察机关的法律监督是一种以防止法律执行和适用的异化为根本目的、以对违法行为的责任追究为目标的程序性职权行为。

门中敬，法学博士，山东大学法学院（威海）教授。第二阶段是1957年12月9日时任最高人民检察院检察长张鼎丞所作的《全国省、市、自治区检察长会议上的报告》至1979年《人民检察院组织法》出台，属于法律监督的波折、中断阶段。[72] 同前注[51]，王志坤文。其职权是法律监督：（1）一般监督，即对政府机关的措施、决议与公务人员和人民的行为，是否合法之监督。

而去魅后的法律监督，需要走出权力监督的传统理论框架，实现从防止权力的异化到防止法律执行和适用的异化的历史性跨越，并赋予其崭新的内涵。而法律监督机关应解释为落实法律监督功能的机关，其职权行为是以防止法律执行和适用的异化为根本目的、以对违法行为的责任追究为目标的一种程序性权力制约活动。[2]其后，在1956年《最高人民检察院关于各级人民检察院侦查工作执行程序的说明》、1958年时任最高人民检察院检察长张鼎丞所作的《关于第四次全国检察工作会议的总结》、1962年《一九五八年以来检察工作的基本总结》、1962年时任最高人民检察院检察长张鼎丞在第六次全国检察工作会议上所作报告《适应形势，统一认识，加强团结扎扎实实地做好检察工作》、1963年《关于刑事诉讼法修改情况的说明》中，皆提及我国检察机关的法律监督职能。[28] 同前注[21]，陆德山书，第430-431页。

而制约一词本身也含有约束、限制、束缚、制止等含义。[54]检察权与法律监督权是一致的，二者是对同一个事物从不同角度的表述。

例如人民群众、新闻媒体的监督等。[72]在英美法系国家英国和美国，虽然没有法律监督的概念，但也有法律控制、合法性监督等概念。

其实，它们很大程度只是检察机关公诉权的事后行使，很难被定性为狭义法律监督，更不是对裁判结果的监督。我国目前检察机关的法律监督，包括有限的一般监督[73]和诉讼监督。故而有必要对这两种对立的意见以及第三种折中意见，作进一步的分析和讨论。在德国，法律监督（Rechtsauf-sicht）一词是Recht与Aufsicht两个词的复合，直译就是法律监督，通常指对行政行为的合法性监督，多用于指称行政法上的行政监督或管理监督。本文以为，法律监督设立的外在的需要，源自新中国成立后人们对法制的期许和诉求，而内在的用意源自传统权力文化中监督之权力限制与约束本义。监督……只有在制约机制健全的条件下才能充分发挥其效力。

这种被学者界定为行政检察监督的一般监督，与诉讼监督一起，共同构成了狭义的法律监督。一个分歧在于，认为审判监督程序和抗诉等制度是对法院裁判结果的监督。

主流观点大多以党的十八届四中全会作出的形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系[67]政治论断为依据，主张对法作出扩大解释，进而使党内法规归属到法的范畴之中。[15] 全国人大常委会办公厅编：《发展社会主义民主，健全社会主义法制》，法律出版社1988年版，第183页。

二、围绕监督内涵的历史挖掘及学理展开 进入21世纪，针对法律监督的研究开始进入一个崭新的阶段，开启了对监督内涵的历史挖掘。虽然近期有学者提出了不同的意见，认为检察权的行使未必是法律监督，[56]但从研究的总体情况来看，这一基于权力视角的研究范式，并未发生根本的改变。

[28] 那么，到底哪一种意见更加正确呢？如前所述，监督一词的汉语语义原为监察军事，后引伸为监察督促，现在的定义为察看并督促，泛指权力主体之间发生的监视、察看、督促等关系。纵观学界相关研究成果，无论如何界分，都会造成分类的不周延性、下级概念的交叉和法律监督逻辑的混乱[63]也就是说，责任政治要求政府（大政府）承担两种责任：行为不合于民意时，承担政治责任。[28] 那么，到底哪一种意见更加正确呢？如前所述，监督一词的汉语语义原为监察军事，后引伸为监察督促，现在的定义为察看并督促，泛指权力主体之间发生的监视、察看、督促等关系。

在法律监督的内容上，我国理论界早期的意见比较一致，通常将法律监督的内容界定为法律实施或法律统一执行与遵守等。[76] 同前注[43]，秦前红文。

这是法律监督价值追求的表达，符合权力制衡的规律，也一定程度地体现狭义法律监督之下行政检察监督和诉讼监督的对应性。[33] 参见龙宗智：《论检察权的性质与检察机关的改革》，载《法学》1999年第10期。

[66]不过，政治责任虽然可以基于人民满意或符合党的主张而获得其正当性，但具体到不合于民意不合于党的主张的责任承担问题上，还需要结合宪法、法律、政务处分法以及党内法规等规范，进行统筹考虑。检察机关的所有职能都是围绕这一点设置的。

也就是说，权力制约与法律监督并不属于同一位阶，前者是手段，后者是目标。（一）法律监督的目标定位和内容限定 何谓法律监督？法律监督是否仅属于法律实施活动中的一个程序性环节？是否如有的学者所认为的那样，监督职能必须以诉讼职能为基础、为条件，诉讼职能是监督职能借以发挥的必要途径和手段？[58]为了搞清楚这些问题，首先应当对创立法律监督的目标进行准确定位。表面上看，在不考虑监督主体和监督对象的情况下，这种认识上的一致性使得法律监督的内涵得以基本确定，即法律监督是一种针对违法行为、法律的执行与遵守或狭义的法律的实施的监督。实际上，关于这些方面的讨论，在上世纪90年代关于法律监督的概念界定中早已有所体现。

广义的观点认为，法律监督是保证社会主义法律实施的运行机制，凡是对法的实施发挥保证作用的监督形式，都可称之为法律监督，因而法律监督主体包括所有的国家机关、社会团体、企事业单位和公民个人。明确这一历史性跨越的进步作用，对于中国特色社会主义法治建设来说，有着特别的时代意义。

[4] 王桂五先生将我国检察制度的产生和发展划分为创建发展与波折中断重建和发展四个阶段。[5]第三阶段是1979年至今，属于重建和发展阶段。

而法律监督机关的表述，首次出现在1963年《最高人民检察院关于审查批捕、审查起诉、出庭公诉工作的试行规定（修改稿）》中。[28] 同前注[21]，陆德山书，第430-431页。